管不好猪是为了捞猪的油水
然而,即使无法在食品进入市场时进行安全检测,却仍然可以通过相关监控部门对生产环节进行严格把关。事实上,有一个侮辱性的说法在业内流传:“八个部管不好一头猪。”在采访李教授的时候,他再次提起。
“这是有一定根据的,它反映了目前政府食品安全工作管理的混乱。”李教授说。
李教授介绍到,中国目前食品安全的管理处于相当混乱的过程,有时一个环节多个部门插手,有时多个环节一个部门监督,整个体制错综复杂。业内人士常以肉类生产过程中的兽药监管为例。第一个环节生产兽药的企业由药品监督管理局、工商局负责;第二个环节使用兽药的养殖业归由农业部管理;第三、四个环节即兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂,由农业部负责;第五、六个环节肉畜收购和屠宰企业,除个体和私营业者外,均由商业部门负责;第七、八个环节销售及卫生监督是由商业部门、质检部门和卫生部门共同负责。
据《财经》杂志统计,分布在卫生、农业、质检和环保多个部门的食品安全专业人员,已经超过百万人。卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系,拥有一支10万人的卫生行政执法队伍和20万人的卫生技术支撑队伍,目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络。农业部也建立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心。国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个。根据有关法律规定,城乡集市贸易的食品卫生管理工作应由工商部门负责,相应的监督检验工作由卫生部门负责。有意思的是工商部门也考虑建立自己的检测队伍。
为什么这么多人还监控不好中国的食品安全问题?
潘博士很不客气地指出,地方有些单位执法不力。他告诉记者,现在的情况是,还没被曝光前谁都不去查,等被曝光了,所有单位都去报到,以显示自己执法的到位。其实现在虽然这么多管理单位,真正在监督的少,搞审批、搞认证的多。因为,那可以挣钱。
国家行政学院教授、行政法专家杜钢建十分尖锐地指出,行政监管领域当中,发放许可证、执照这些审批行为,都有一定的经济价值。审批权的背后是部门利益,“有了审批权之后就是乱收费。”杜钢建说。
李教授告诉记者,现在一些部门名为加强监管,实则进行“有偿服务”。他觉得不可理喻的是,在国内,食品委托检验竟然要缴费,这显然违背公共监督的服务性道德。据说检验一头猪五块钱,批一个认证万把块,全国各地多少个产品,算下来该有多少个亿?所以虽然有很多单位管食品安全,但他们大都把工作重点放在最终产品监督上,都来搞抽检,搞认证。
政府监管不力还有法律处罚力度的问题。浙江省金华市金东区人民法院6月3日对“毒火腿”案进行了第二次开庭审理,作出一审判决,以生产有毒、有害食品罪分别判处被告人曹锡平有期徒刑二年,并处罚金2万元;判处被告人曹锡洪有期徒刑一年六个月,缓刑二年,并处罚金2万元。而与此鲜明对比的,韩国的毒水饺事件以食品商的自杀作结,因为韩国食品商知道,他的企业承受不了重罚。韩国食品安全法律的重罚很好地威慑了不法食品商。
“中国《食品卫生法》是1995年颁布的,它的相关标准的落后,导致不法商人有可乘之机,而造成更大漏洞的原因是,它的处罚力度实在太轻,在地方执行中更多的是以罚代法,只要每次交个几万,食品照样生产。”李教授说,“犯罪成本太低,不法商人肆无忌惮地选择违法,我们需要思考的是,为什么地方部门竟然明知道在生产劣质产品还一次次仅以罚代法?”
对此,卫生部疾病控制中心周姓研究员有自己的看法:“趋利是商品经济的最大特点,在商品经济的发展过程中,获取利益成了社会发展的动力,生活在商品社会的人难免沾染了这种商品性格。然而这种观点一旦腐蚀了原为服务监督单位的政府部门,这将造成执行不力,甚至贪污,目前中国的食品安全执法状态,不能不说,是商品性格的影响。”
地方保护主义就是钱包主义
还记得去年的海城豆奶事件吗?这个引起3000多学生中毒的事件,仿佛一夜之间,被彻底遗忘了。
《财经》的记者曾对此事进行跟踪调查:4月底和5月初,卫生部有关官员的两度答复均为:此事情况复杂,当地政府正在处理。5月14日,记者了解到,处理办法已经出台,但卫生部有关人士表示,暂时不便对外透露。 直到5月22日,记者致电海城市卫生局医政科,得到的答复是:“我们没看见这个文。”辽宁省卫生厅监督处的答复是:“此事应由法规处负责对外公布”,而法规处一负责人则表示:“不知道。应该问监督处。”记者再致电卫生部法制监督司食化处,最终仍被告知:“此事应由当地政府负责,我们具体不清楚。”
事实上,在曝光之前就有大量行政单位试图“私了”,直到学生家长一度聚集在市政府大院附近“讨说法”,才最终让纸包不住火。然而,由于当地政府部门有意隐瞒,这起波及范围如此之大的食物中毒事件在事发20天后才惊动国务院主管部门。 事件发生后,卫生部要求辽宁当地卫生行政部门依法查处肇事单位。教育部有关负责人亦责成辽宁省教育厅对这一事件进行调查核实,并强调,对违反规定、造成学生食物中毒的单位和责任人必须进行严肃处理。 但是两个月过去了,海城如故。从此轰动一时的豆奶事件迟迟不见下文。
无独有偶。6月9日从贵州传来消息:该省发生大面积奶粉中毒,受害者也是儿童。《南方周末》的记者赶赴贵阳调查后发现,此次事件,并非地下造假窝点所致,而是政府重点扶持的国有大型企业造成的。
“政府部门好像总是慢一拍,每次都是先出事了,才知道,事前完全不知情,甚至明知道了,还一直想遮掩。”周姓研究员认为地方政府食品监督做得很不到位,地方保护主义是使不良食品生产商得以生存的直接原因。
中国社会科学院区域经济研究所刘维新研究员一针见血地指出:这还是商品经济在作祟。刘研究员告诉《新周刊》,这个道理说白了,就是因为政府地方财政是和当地企业的经济效益结合在一起的。正是这样的利益驱使,使原本应该监督的地方执行单位变成了保护他们的放风者。“这是商品经济发展初级阶段的产物,要解决这方面问题,最有效的还是经济办法。”刘研究员说:“目前政府正在研究拟订改革税收办法,就是说要把地方财政和地方的企业效益直接脱离,而和物业税挂钩。一旦没有经济上的脐带关系,我相信,地方保护主义应该会很好消除,监督部门才能最终发挥监督职能。”
吃饱之后、吃好之前
阜阳临泉县农民张某经营着一个销售点心和日用杂货的小摊,他的儿子不幸也是“杀人奶粉”的受害者。当地记者询问张某以后进货是否会严格把关时,他却坦言,无论货品真假优劣,只要价钱合适,他都来者不拒,要不他挣不了钱。他说得很实在:“别人卖的东西比你便宜,人家肯向你买吗,你说你的食品安全,但是安全摸不到看不着。”
劣质食品从生产、检测到流通、消费有着连贯的黑色链条。劣质食品生产的直接动因,是在安全无法判定下的追逐利益最大化,检测环节出问题则是商品性和钱包主义作的祟,而推动这样的商品得以流通,进入消费市场的,同样是因为商品交易中的利润抽成。
就这样,中国的食品问题完全被刨开,我们可以看到,是商品带坏了食品。
然而,为什么中国的食品安全问题到近几年才密集出现呢?
照中国农业科学院潘家荣博士的说法,中国的食品安全问题之所以在这段时间集中井喷,是因为我们恰好面临一个转折点,他告诉《新周刊》:“中国正处在由长期食物短缺,转向食物相对剩余时期,由重点解决食物供需,转向主要解决食品质量安全问题的时期。人们在吃饱之后,进而要求吃好和吃得放心。但问题在于,中国政府部门的管理、生产者的能力和我国的经济生产水平还没能跟上这个转变,这是食品问题的根源。”
食品安全包括三个层次的概念。著名农学家卢良恕院士说,食品安全是1974年联合国粮农组织提出的,经过近30年的发展,目前食品安全的含义有三个境界:境界之一是从数量的角度,要求人们既能买得到、又能买得起生存生活所需要的基本食品;境界之二是从质量的角度,要求食品的营养全面、结构合理、卫生健康;境界之三是从发展的角度,要求食品的获取要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续性。
目前中国正在从第一种境界转向第二种境界,也就是吃饱之后、吃好之前,在这转型时期,“经济发展、社会配套也要相应跟进。” 潘博士对记者说:“最近的集中出现,也是转型期的一个必然过程,但是政府相关单位有些方面显然做得不是太到位,这需要好好反思。在这种转型期,政府应该更有作为一些。”
清华大学公共伦理系博导肖巍告诉《新周刊》,从整个社会发展脉胳上看,食品问题大概呈现出三个阶段。第一个阶段是公共卫生阶段,“文革”时的“灭四害”就是明显标志,那是社会开始注意公共安全的开始;再来就是公共健康阶段,这是从人自身角度出发的,在建国后、特别是上世纪80年代重视推广体育运动可见一斑;最后是公共伦理阶段。公共伦理就是要讲社会关系下的伦理道德,食品安全最终落实到商家生产产品的社会责任意识和执法部门的执法伦理问题,也就说,要负起该负的责任起到该起的作用。她认为,我国的食品安全问题一方面应着眼于公共安全伦理意识的建构,强调最基本的职业道德建设;一方面应加强法制建设,对于那些没有良心不讲道德的人,只能用法律给予应有的惩罚。同时她强调,作为监督执法者,更应强调职业道德,承担起应该承担的责任。
国家已经开始有动作了。近日,国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、海关总署联合下发文件,推行食品安全信用体系。它要求各地区和相关部门通过政府监管、行业自律和社会监督,从2004年至2008年,通过5年的建设,逐步建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制。结合目前社会信用等级建设情况,原则上确立食品安全信用从高到低划分为A、B、C、D四级制。根据信用等级状况,对食品生产经营企业实行分类监管。对长期守法诚信企业要给予宣传、支持和表彰,如在年检、抽检、报关等方面给予便利,建立长效保护和激励机制。对严重违反食品安全管理制度、制假售假等严重失信的企业,实行重点监管,可采用信用提示、警示、公示,取消市场准入、限期召回商品及其他行政处罚方式进行惩戒;构成犯罪的依法追究其刑事责任。
对此,潘博士认为这样的监控体系只能对大型食品企业有作用,“要知道,中国70%的食品制造商是小于10人以下的家庭式作坊,分布在各个难以追查的角落,政府这样的信用安全体系根本没办法执行下去。
“政府也急了,但这一切急不得,食品安全问题不是靠一个体系、几条法规就能解决的,问题在于社会各种配套的建构,要知道西方在100年前也经历过类似的过程。”潘博士说:“目前应该逐步完善,比如政府现在推行米、蔬菜等基本食品的安全,再慢慢铺开安全体系,才是比较务实的做法。”