食品安全水平快速提高 《中国食品安全战略研究报告》（之一）成就篇
(2004.11.25)
据中国国务院发展研究中心18日发布的《中国食品安全战略研究
报告》称，改革开放以来，中国在提高食物供给总量、增加食品多样
性以及改进国民营养状况方面取得了巨大的成就，食品安全水平也不
断提高。中国政府对食品安全问题高度重视，近年来已经实施了一系
列旨在确保食品安全和质量的行动计划。
食品安全水平快速提高
从1983年到现在的二十年间，卫生部对食品安全开展了一系列监
测活动并积累了一些数据。1995年以前，监测样本是90万个，1995年
以后一般是120万—130万个。监测结果表明，中国食品卫生平均合格
率1982年为61．5％，到1994年上升到82．3％，到2001年，进一步提
高到88．6％。其中，粮食、酒类、罐头、食糖、水产品、植物油、
乳制品等13类产品抽样合格率均达到90％以上。2003年，卫生部对全
国21个省、自治区、直辖市的9类239种市售食品进行了抽样检测。结
果表明，合格的种类有232种，合格率达到97．1％。卫生部还进行了
食品中污染物、添加剂、重金属的专项抽检行动，在检测583件样品
中，合格的有561件，常见污染物为13种，合格率达到96．23％。从
食品卫生监督抽检情况来看，中国的食品安全水平提高的速度非常快。
卫生部门的食品污染监测网络2000—2002年的监测结果表明，中
国食品中的六六六、滴滴涕均呈明显下降趋势，中国高毒农药控制取
得了明显的成效。
农业部近年的监测结果也支持这一结论。2001—2003年，农业部
门组织有关检测机构参照国际食品法典委员会（CAC）标准，对北京、
天津、上海和深圳市及山东省寿光市生产基地、批发市场和农贸市场的
蔬菜产品进行了连续检测，2001年为3次，2002年和2003年分别为5次。
2001—2003年，蔬菜农药残留平均超标率分别为37．5％、16．4％和
15．0％，2003年比2001年下降了22．5个百分点。2003年对北京、天
津、上海、深圳四城市畜产品中“瘦肉精”（盐酸克伦特罗）的检测
结果表明，平均不合格率为2．2％，比2001年下降了31．3个百分点。
在出口食品方面，质量也不断提高。以“瘦肉精”（盐酸克伦特
罗）为例，1998年内地运到香港的生猪瘦肉精超标严重，检出率达40
％。到2001年降到1．5％，2002年降到0．05％。农业部、质检总局
和卫生部联合到日本、韩国、香港的考察表明，出口蔬菜的农药残留
超标率约分别为0．4％、0．4％、0．3％。
食品安全管理体系初步 建立
中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食品药品监督管理
局、农业部、国家质检总局、卫生部、国家工商行政管理局、商务部
和科技部等共同负责。这些部门向国务院报告工作。以上每个机构都
有自己的具体结构和管理范围。
中国食品安全管理体制的基本特点是一个监管环节由一个部门负
责。为了理顺食品安全监管职能，国务院2004年9月在《关
于进一步加强食品安全工作的决定》中，进一步明确了各个政府
部门的责任：即农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门
负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工
环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监
管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部
门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
除了以上部门外，还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如科技
部负责食品安全科技工作；环保局参与产地环境、养殖场和食品加工
流通企业污染物排放的监测与控制工作等。
食品标准化工作取得积极进展
经过50年的发展，中国已经初步建立了包括国家标准、行业标准、
地方标准和企业标准的标准框架体系，有力地促进了中国食品行业的
发展和食品质量的提高。近年来，在国家标准化管理委员会统一管理
和卫生、农业、质检等相关部门的共同参与下，食品标准化工作取得
了快速进展。
截止到2002年底，食品国家标准累计达到3000多项，行业标准近
4000项，包括食品加工及农副产品标准、食品工业基础标准、食品检
验方法标准、食品卫生标准、食品包装材料及容器标准等方面。
鉴于标准体系的重要性，从1999年开始，农业部、财政部共同组
织实施农业行业标准制定和修订计划，每年安排3000万元专项资金，
支持350项以无公害农产品质量标准为主要内容的标准制定和修订工
作。科技部门已经会同质量监督检验检疫、卫生、农业等部门开展中
国从“农田到餐桌”的食品安全技术标准体系的研究工作。
国内标准与国际标准逐步接轨。多年来，在食品标准制定和修订
过程中，中国始终坚持采用国际标准的方针，采标率逐步提高。如罐
头、啤酒、食用酒精、茶叶、味精、碳酸饮料、婴幼儿系列食品等产
品标准，均已达到国际水平或国外先进水平。
在参与国际食品法典委员会工作方面取得了重要进展。1984年，
中国正式加入国际食品法典委员会（CAC），并同时由国务院批准成
立由各有关部委组成的食品法典协调小组。卫生部还设立了CAC专家
组，从中央到地方，选派近百人次的专家出席各类CAC会议。
食品安全监测体系基本框架已经形成
中国食品安全监测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等
多个政府部门。
卫生部门已经建立并正在逐步完善国家食品安全监测系统，包括
食品污染物监测（以化学污染物为主）和食源性疾病监测（以生物性
污染和食物中毒为主）。
截至2003年底，农业部门已在全国建设了280个国家级和部级农
产品质量监督检验检疫中心，并指导全国1／3的地市县建立了以快速
检测为主的农产品质量安全检测站。农业部门建立了从中央到地市县
的动植物防疫检疫体系，检测范围包括农业环境、农业投入品、农产
品等，能够满足从农业生产资料、农业产地环境到农产品生产及其消
费全过程的监测。
质检总局已基本形成了较为完善的食品安全检验检测体系。目前，
质量监督检验检疫部门在全国共建有2500多个食品、农产品检测技术
机构。建立了28个涉及农产品、食品的国家产品质量监督检验中心，
两个国家级涉及食品检测分析的研究所；31个省、5个计划单列市、3
81个地市、2000多个县质量技术监督部门都建有农产品、食品监督检
验检测机构；同时，分布全国各地的出入境检验检疫局在全国建有16
3个检验检疫技术中心，300多个食品检测实验室。近年来，根据国际
形势的发展，还专门建立了多个疯牛病检测实验室和26个转基因产品
检测实验室。
商务部门市场检测体系初步建立，全国大型农副产品批发市场已
普遍配备了卫生质量检测设备和专职人员，开展检测的零售市场也在
不断增加。
农产品及首批认证工作进展顺利
中国食品认证形式较多，属于自愿性认证。近几年来，中国农产
品及食品认证工作取得了积极的进展，主要表现在以下几个方面：
无公害农产品认证体系初步建立，认证工作进展顺利。2002年，
农业部成立了专门从事无公害农产品认证工作的农产品安全中心及所
属的种植业、畜牧业、渔业产品分中心，在全国范围内全面推进“无
公害食品行动计划”，开展全国统一标识的无公害农产品认证和产地
备案工作。各省农业行政管理部门也先后成立了开展无公害农产品产
地认定工作的机构。
绿色食品认证体系基本形成，并起到了重要的作用。绿色食品认
证自1990年开始组织实施，至今已有10多年历史。目前，中国绿色食
品发展中心在各省、自治区、直辖市及部分计划单列市建立了40个委
托工作机构、56个定点环境监测机构和14个定点产品质检机构，全国
统一的绿色食品认证、检测体系基本形成。
有机食品认证已经起步。中国有机食品的认证工作是1994年开始
的。目前，CQC（中国质量认证中心）、万泰、OFDC（国环有机认证
中心）等认证机构已获得最大的有机农业国际性组织———国际有机
农业运动联盟（IFOAM）的认可或成为其成员。
食品安全科技不断创新
卫生、农业、质量监督检验检疫等部门均设立了与食品安全有关
的科研机构，并在各自的领域中具备了一定的实验条件。中国已经组
建和培养了100万人以上的从事食品安全工作的专业人员队伍。科技
部已经将“食品安全关键技术”列入“十五”重大科技专项。目前，
食品安全科技创新已经被纳入中国中长期科学技术发展规划之中。
危险性评估技术已经迈出了步伐。1994年，中国《食品安全性评
价程序和方法》及《食品毒理学试验操作规范》以国标形式颁布，为
中国食品毒理安全性评价工作进入规范化、标准化及与国际接轨提供
了保证。
食源性危害技术已经有了一定的基础。五十余年来，食品理化分
析手段从简单的目视比色发展到原子吸收、气相色谱、液相色谱、荧
光分光光度计、紫外分光光度计、质谱、红外、毛细管电泳仪等现代
分析技术；从一般定性分析发展到能对100多种物质的定性、定量分
析，初步发展了对未知物的鉴别；从一般成分分析到对杂质的分析。
中国多残留检测技术取得了较大的进展，已经能在大米、茶叶、果汁等
食品中同时检测100种农药；成功研制了有机磷农药快速检测试纸条；
取得一批农药残留的抗体。在兽药残留检测方面，农业部门建立了两
个兽药残留国家基准实验室，已经发展了近五十种单个兽药在饲料和
动物源性食品中残留的测定方法。对于饲料中的“瘦肉精”，农业部
门已经发展了成熟的确证检测方法。针对出口需要，国家质量监督检
验检疫总局每年也投入大量资金建立一些兽药残留检测方法。另外，
生物毒素和有害有机物检测技术获得了突破。
微生物污染检验方法发展迅速。病原菌的检测、鉴定技术由传统
的微生物生化鉴定发展到生化、免疫、分子生物学与仪器自动化的多
元技术。目前，中国人畜共患病检测技术已经取得突破，研制出了利
用聚合酶链反应（PCR）仪器快速检测禽及禽产品新城疫、禽流感病
毒的方法，使过去常规检测方法的检测周期由21天缩短为4小时左右。
食品安全控制技术模式已经开始得到应用。卫生部门从20世纪80
年代开始危害分析和关键控制点（HACCP）的宣传与培训工作，并于9
0年代初开展了乳制品行业和餐饮业的HACCP应用试点。农业部门20世
纪80年代后期开始在国内水产行业开展了较大规模的HACCP的人员培
训、资料编译、企业试点等推广应用工作，并从2003年开始将HACCP
在水产养殖业的应用作为重点引进项目。质量监督检验检疫部门1996
年以来，对水产品、禽肉、畜肉、果蔬汁等行业的出口企业推行了
HACCP，并取得了明显的成效。
目前，科技部门建立了8个食品安全关键技术应用综合示范区，
正在组织力量针对肉类、蔬菜、禽类、水产品、茶叶、水果、小麦等
类食品，进行农产品加工标准体系与全程质量控制体系研究与示范方
面的研究。
食品安全应急机制启动
近年来，中国也发生了一系列食品安全突发事件，这些事件给中
国敲响了警钟：必须建立食品安全突发事件应急机制。目前，中国政
府已经高度重视突发事件应急机制建立，并取得了明显的进展。
在法律法规体系建设方面已经取得明显进展。2003年5月，“非
典”疫情发生后，国务院根据新形势下处置突发公共卫生事件的需要，
特别是防治非典工作中暴露出的、在突发性公共卫生事件应急处理方
面的薄弱环节，制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》。该条例
不仅适用于重大传染病疫情，而且适用于突然发生的造成或者可能造
成社会公众健康严重损害的群体性不明原因疾病，重大食物中毒和职
业中毒事件以及其他严重影响公众健康的事件。
多次发生的食品中毒事件表明，只有建立一个统一运行和管理的
监测预警制度，才能迅速收集详细的信息，为防范与紧急应对突发事
件提供基础。2003年1月1日，中国“救灾防病与突发公共卫生事件报
告”管理信息系统在全国正式启动。从此，中国重大灾情、重大疫情
及其他突发公共卫生事件报告逐步改变传统的逐级上报方式，通过网
络平台，使国家各级卫生行政部门与疾病控制机构均可于同一时间及
时获得情报，进而协同处理。
食品安全法规体系不断完善
中国目前形成了以《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》
、《标准化法》、《进出口商品检验法》等法律为基础，以《食品生
产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食
品添加剂管理规定》，以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规
为主体，以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法
规体系。
《中华人民共和国食品卫生法》主要规定了食品、食品添加剂、
食品容器、食品包装材料、食用工具及与食品相关的生产经营场所、
环境设施应达到的卫生要求，明确了食品卫生监督工作的职责和相关
法律责任。与《食品卫生法》相配套，还有部门行政规章、地方性法
规和地方政府规章、食品卫生标准及检验规程等。目前，中国已经建
立起以《食品卫生法》为核心，近百个食品卫生管理办法和近500个
食品卫生标准所组成的食品安全法规体系，基本涵盖了食品安全管理
的各个方面。加入WTO后，卫生部门基本完成了近500项食品卫生标准
的修改审定工作。
《中华人民共和国产品质量法》适用于包括食品在内的经过加工、
制作，用于销售的一切产品。它是中国加强产品质量监督管理，提高
产品质量，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序的主要法律。《
产品质量法》明确了中国产品质量的监督管理机制，明确由国务院产
品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门和县级
以上地方人民政府在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。规定
了产品质量国家监督抽查、产品质量认证等产品质量监管制度；规范
了产品生产者、销售者、检验机构、认证机构的行为及相关法律责任。
《中华人民共和国标准化法》规定了对包括食品在内的工业产品
应制定标准，并明确了标准制定、实施和相关职责及法律责任。
《中华人民共和国农业法》规定，国家采取措施提高农产品的品
质和质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检测监督体系，制定
保障消费安全和保护生态环境的农产品强制性标准，禁止生产经营不
符合强制性标准的农产品。国家支持建立、健全优质农产品认证和标
志制度。扶持发展无公害农产品生产。符合标准规定的农产品，可以
申领绿色食品标志、有机农产品标志。建立农产品地理标志制度。建
立、健全农产品加工制品质量标准，加强对农产品加工过程的质量安
全管理和监督，保障食品安全。健全动植物防疫、检疫体系，加强监
测、预警和防治，建立重大疫情和病虫害的快速扑灭机制，建设无规
定动物疫病区，实施植物保护工程。采取措施保护农业生态环境，防
止农业生产过程对农产品的污染。对可能危害人畜安全的农业生产资
料的生产经营，依法实施登记或者许可制度，建立、健全农业生产资
料安全使用制度。
以上几部法律是中国当前对食品安全监管影响最大的法律。除此
之外，中国还有大量的与食品安全密切相关的法律。例如，《中华人
民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《
中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国国境卫生
检疫法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国消费
者权益保护法》等。
中国还有一些与食品安全密切相关的配套法规、行政规章、食品
卫生标准及检验规程等。另外，中国各地方政府也出台了大量地方性
法规以及地方行政规章。以上法律法规体系，为提高中国食品安全水
平奠定了重要的基础。
