《中国食品安全战略研究报告》（之二）
问题篇
(2004.12.02)
作为一个发展中国家，中国在确保食品安全方面仍然面临严峻挑
战，食品安全问题仍然比较严重。长期以来，中国的食品供应体系主
要是围绕解决食品供给量问题而建立起来的。当前中国食品安全形势
依然严峻，食品行业在原料供给、生产环境、加工包装及销售等环节
的安全管理都存在问题，食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，
各大类食品均存在安全隐患，重大食品安全事故屡有发生。食品安全
管理体制、食品安全标准体系、食品安全检验检测体系等方面还存在
明显的不适应；食品安全法律法规体系有待完善；中国食品安全科技
成果和技术储备严重不足。
微生物污染是影响中国食品安全的最主要因素
微生物污染包括细菌性污染、病毒和真菌及其毒素的污染。2000
—2002年中国疾病预防控制中心营养与食品安全所对全国部分省市的
生肉、熟肉、乳和乳制品、水产品、蔬菜中的致病菌污染状况进行了
连续的主动监测，结果表明，微生物性食物中毒仍居首位，占39．62
％；化学性食物中毒占38．56％；动植物性和原因不明的食物中毒均
在10％左右。在微生物污染中，细菌性污染是涉及面最广、影响最大、
问题最多的一种污染。在食品的加工、储存、运输和销售过程中，由
于原料受到环境污染，杀菌不彻底，贮运方法不当以及不注意卫生操
作等是造成细菌和致病菌超标的主要原因。
在投入品供给、农业产地环境、防疫体系、农产品生产、加工以
及销售等环节仍然存在安全隐患
滥用或不当使用农药、兽药等农业投入品、致使农产品药物残留
及有害物质超标。在中国杀虫剂中，有机磷农药产量占70％，在有机
磷农药中高毒品种的产量又占70％。兽药安全性较低，滥用和超标使
用现象严重。饲料中添加违禁药品的现象仍然比较严重。农业环境污
染，直接造成了食品中重金属含量超标。
重大动物疫情频繁发生，直接威胁人们的健康。由于防疫机构不
健全，手段落后，检验设备不完善，中国畜牧业疫病时起时伏。一些
疫病重新抬头，呈地方性流行或流行性发生。同时，新的疫病不断出
现。目前，中国动物疫病，尤其是人畜共患病呈现范围扩大的趋势。
农产品生产、加工以及销售等环节仍然存在安全隐患。从生产环
节来看，农户生产规模狭小，经营分散，农产品分级和包装技术水平
低，溯源管理困难；在食品加工环节，大量家庭作坊式的小型食品企
业根本不具备生产合格产品的必备条件；在流通过程，由于包装、储
藏、运输等设施落后和管理不善，造成食品的二次污染；食品摊贩仍
然占有很大比重，由于监管跟不上，从而成为传染病的传播中心。
食品安全标准体系、检验检测体系、认证认可体系等方面还存在
明显的不适应性
许多食品安全标准的制定没有以风险评估为基础，标准的科学性
和可操作性都亟待提高。中国目前绝大多数食品标准还属于非常具体
的质量指标与卫生（安全）指标相混合的食品标准，造成监督困难，
消费者也缺乏判断依据。标准体系仍不完善，很多重要标准尚未制定
出来，相当一部分标准远低于国际标准。
中国食品安全检验检测机构数量众多，分属不同部门，缺乏统一
的发展规划，低水平重复建设情况比较普遍。食品安全多头检验、重
复检测问题突出，浪费投资，加重了企业和农民的负担。
食品认证体系多头管理、多重标准、重复认证、重复收费等问题
还没有解决，认证体系的作用没有得到应有发挥。
食品安全管理体制和法律法规体系有待完善
中国在食品管理上形成了多部门管理格局，而且不同部门仅负责
食品链的不同环节。职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管
理缺位现象突出。为了更好地协调各部门的食品安全管理工作，国家
成立了国家食品药品监督管理局，但仍然没有从根本上解决部门职能
交叉和管理活动缺乏一致性的问题。
中国虽然有关于食品质量的总体性法规《中华人民共和国食品卫
生法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农业法》
和《中华人民共和国进出口商品检验法》，但这些法律对食品质量安
全仅做了一些概要性规定，没能充分反映新形势下消费者对食品安全
的要求。现有与食品安全有关的法律或法规，相互间协调和配套性差，
可操作性不强。
食品安全科技成果和技术储备不足
长期以来，中国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而
建立起来的，对于食品安全问题的关注相对较少。目前还没有广泛地
应用与国际接轨的危险性评估技术，与发达国家相比，中国现行食源
性危害关键检测技术仍然比较落后。中国食品安全控制技术还比较落
后，清洁生产技术和产地环境净化技术缺乏且没有得到广泛应用，导
致环境污染严重。目前，中国开发新型农药、化肥、兽药、饲料、食
品添加剂、调味剂等投入品的能力较弱，缺乏具有自主知识产权的产
品。
新产品、新技术、饮食习惯变化双及新的产销方式给仪器安全带
来了潜在威胁
近年来，中国新的食品种类（主要为方便食品和保健食品）大量
增加。很多新型食品在没有经过危险性评估的前提下，就已经在市场
上大量销售。方便食品和保健食品行业的发展给国民经济带来新的增
长点，但也增加了食品风险。方便食品中，食品添加剂、包装材料与
保鲜剂等化学品的使用是比较多的。保健食品不少原料成分作为药物
可以应用，但不少传统药用成分并未经过系统的毒理学评价，作为保
健食品长期和广泛食用，其安全性值得关注。
转基因技术的应用一方面给食品行业的发展带来非常好的机遇，
但转基因食品安全性不确定。判断转基因食品是否安全必须以风险分
析为基础。目前，受管理、商业、社会、政治、学术诸多方面的限制，
科学的统计数据很难获得，对转基因食品进行风险分析非常困难，这
给食品安全带来了前所未有的挑战。
随着现代生活节奏的加快，饮食结构发生新的变化，外出就餐的
机会增多，生冷食物、动物性食物、煎炸烧烤食物增多。由于技术跟
不上，常常导致诸多新的、潜在的不安定因素。
食物中毒和食源性疾病仍然对中国的食品安全构成了明显的威胁，
重大食品安全事故屡有发生
由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾
病的发病率是衡量食品安全状况的直接指标。食源性疾病是中国的一
个重要致病来源，也是食品安全问题最直接的表现之一。目前，由于
监测网络体系不健全，中国尚无确切的食源性疾病发病率的统计数据。
但从世界各国总体情况来看，食源性疾病发生率是比较高的。即使是
在食品安全水平相对较高的发达国家，每年有三分之一的人口患上食
源性疾病。食物中毒报告是反映食品安全水平的一个重要方面。根据
WHO估计，发达国家食源性疾病的漏报率在90％以上，而发展中国家
则为95％以上。从目前的统计数字来看，中国每年食物中毒报告例数
约为2万—4万人，但专家估计，这个数字尚不到实际发生数的1／10，
也就是说，中国每年食物中毒例数至少在20万—40万人。按照卫生部
提供的统计数字，中国最近几年的食品安全问题呈现出上升趋势。卫
生部2003年共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12，876人中毒，
323人死亡。与2002年比较，重大食物中毒的报告起数、中毒人数、
死亡人数分别增加了196．1％、80．7％、134．1％。卫生部门近年
的监测结果表明，从食品种类来看，动物性食品是中国主要的食物中
毒原因食品，其中以肉及肉制品引起的食物中毒最多，为21．88％；
其次为水产品占10．11％。中国的食物中毒主要发生在集体食堂（占
27．1％）和饮食服务单位（占23．6％），家庭和食品摊贩各约占10％。
目前，使用有毒有害物质生产和加工食品的现象仍然存在。超量
使用食品添加剂的现象仍然比较严重。一些食品，特别是乳制品营养
指标和成分含量达不到要求。食品制假售假违法活动屡禁不止。食品
标签不规范。
食品安全问题对经济和社会发展的影响不容忽视
食品安全问题导致的经济损失是非常大的。食品安全问题已经直
接制约了中国食品出口。我国出口食品多次在国外发生退货销毁事件，
不仅造成了重大的经济损失，而且严重损害了中国产品在国际市场上
的声誉。在技术贸易壁垒中，食品安全卫生又是最为主要的原因。
从国际的教训来看，食品安全问题在严重危害人类身体健康的同
时，也给民众造成了很大的心理恐惧与心理障碍。问题严重时，还影
响到消费者对政府的信任。从2004年禽流感事件来看，食品安全事件
与社会稳定密切相关，对政府的能力也是一种考验。
